第二，更加注重行政执法和推进政府管理方式创新。

(41)可参见Niklas Luhmann， Risk： A Sociological Theory， trans. Rhodes Barrett， New Brunwick London： Aldine Transaction， 2005。(21)国际公法不再是法律全球化的主要力量，而私人法律机构比如跨国法律事务所的作用越发重要。

第四方面，传统宪法解决如何通过法律来规制政治权力的问题，而当代宪法理论则探讨超越国家中心的宪法如何可能。与传统物权基于同质性劳动的凝结逻辑不同，当代知识产权建立在差异性区分的运作基础之上，这一法律所介入的是差异性创新的常规化与制度化生产流程。其次，时空分离为现代社会生活及其合理化组织提供了运行机制。(19)在新的空间格局下，法律主要不再通过抽象的主体原则，采取惩罚与剥削的手段进行，而是通过涵括和排除的系统性法则展开。可参见［德］鲁曼：《社会中的法》，第9、10章。

［德］鲁曼：《大众媒体的实在》，第110－111页。(55)在这种沟通政治中，诊断的价值在于迅速性，以便于对诊断加以修正。有的地方还以党委和人大的决议形式将这一要求从行政机关工作人员进一步扩大适用到整个国家工作人员（包括党的干部）。

如果有人质疑，他们会拍胸脯担保没问题，最后决策失误，造成重大损失，他们拍屁股走人了事（所谓三拍式决策：拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）。1959年国际法学家大会通过的《德里宣言》对法治的界定是：（1）根据法治原则，立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持人类尊严的各种条件。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求各地、各部门要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部，这是从组织路线上对法治建设的保障。[28]当然，对这个内涵还可以继续研究，如人权保障、权力制约、正当法律程序等也应该构成社会主义法治理念的重要内涵。

而法治的确定性、外在强制性可以为治理国家和社会提供明确的准则与强有力的手段。2004年建成的公园到现在仍然闲置（变成练车场），满足今后需要，不知今后是哪一年，是20年以后，还是50年以后？这个决策是否经过广泛征求民意和科学论证的程序呢？恐怕没有。

[16]人们往往将法律手段与经济手段、行政手段并用，作为管理和调整经济活动的基本方式。当然，法治在重视程序正义的同时，一定不能忽视实质正义，要通过运用法律的原则、精神和法律赋予的裁量权，尽量消除或弥补某些程序可能对实质正义的损害，实现程序正义与实质正义的统一。四问，在对待涉及行政相对人和人民群众切身利益以及行政执法争议较大的行政管理事项时，是否考虑到公开听取有关各方的不同意见和进行合法论证。至于法治教育、培训的方法，则应该多样化，增加实际案例教学的比重，使之有感染力、震憾力，以产生较好的实际效果。

[22]《中华人民共和国矿产资源法》第16条规定，开采应由国务院地质矿产主管部门审批发证的国家规划矿区和对国民经济具有重要经济价值的矿区等矿产资源以外的矿产资源，其可供开采的矿产的储量规模为中型的，由省级人民政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证。所谓手段合法，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其运用的方式、采取的措施应符合法律、法规的具体规范以及法律的原则、精神。法治思维就是依这样的逻辑思考和认识乃至解决问题的过程。[27]虽然调解、协调、信访等也有法律法规规定，也要遵守法律、法规规定的规则、程序，在这个意义上，它们也可称为法律手段。

行政手段则是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段。开发区管委会说，公园建成后，由于来公园的人不多导致了公园以及目前公园设施的闲置，但这个公园是为了满足今后城市发展的需要。

但是，法治重视法和制度的作用并不否定用人（选贤任能）的作用。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力（见2010年10月10日中国政府网）。

[13]某些传统道德（如忠、义等），若不受法治因素制约，还可能为专制者利用，作为其愚弄和统治人民的工具。如今年3月31日，温州乐清枊市镇为了防止清明节人们上坟发生火灾，竟然在大街上打出这样的横幅标语：上坟引发火灾，坟墓一律拆除。当然，法律手段的优先适用规则只是一项原则性的规则，而非绝对性规则。对于法治思维的程序合法要求，许多执政者往往不予重视。最著名的应为亚里士多德和戴雪的法治说。其次，法治思维是指执政者运用法律规范、法律原则、法律精神对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程。

2010年5月，州政府下发文件，明确州国土资源局和禄丰县政府负责项目建设用地的征转用工作，在5月底前提供给德钢。2万平方米，总投资5700多万元。

此外，非法律手段用得过多，过频繁，人们会慢慢丧失对法律的信仰，以后执政者想回过来再用法律手段，法律手段到那时则可能就不灵了。法律恰正是全没有感情的，常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。

[10]孔子即认为，道之以政，齐之以刑，民免而无耻。正是因为道德规范的重要性和由此决定的道德教化的重要性，有人提出了德治的概念，甚至认为德治比法治更重要，[10]或者至少应法治与德治并行。

所谓制度建设，既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，特别是行政程序立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度，如保障行政公开、公正、公平的各种制度。至于为什么要提高运用法治思维和法律手段的能力和怎样提高运用法治思维和法律手段能力？这些文件亦没有详加说明和阐释。当然，人治也并非一概排斥法律制度，但其制定和运用法律制度只是将之作为治民的工具，执政者，特别是最高统治者并不受法律制度的约束。该流不流（流指为推行计划生育的流产），扒房牵牛。

法律并非会把执政者治国理政可做和应做的一切都予以全面、具体和僵化的规定，让执政者只是依法（样）画葫芦。这是因为，一是法律与道德的差异决定了法律更适合于管理国家和社会，……道德具有不确定性、多层次性、缺乏外在强制力性（主要靠内在的道德和良知发挥作用），这就使其无法成为治国的有效方式。

第二，实质正义的标准难于把握，而程序正义的标准较明确，易于为人们接受[14]。江西宜黄强拆事件，导致被拆迁人自焚，一死两伤，宜黄的一位官员竟然还撰文提出，从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个‘崭新的中国，是不是因此可以说没有强拆就没有‘新中国？这种说法和认识显然没有法治思维的影子，而是人治思维的体现。

[21]但是，一些地方政府发布的规范性文件有的却完全违反了这一立法目的，如某省政府发布的关于采矿权证申办的规范性文件中，将《矿产资源法》规定由省级政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证[22]的行政许可行为增添由县、市两级政府审批的前置程序，而且没有规定审批的条件和时限，使县、市两级政府有无限自由裁量权去协调申请人之间的矛盾，以保证维稳（因为多个申请人申请一个采矿许可证往往容易发生矛盾和冲突）。[19]参见李兵：《领导干部的法治思维》，载2005年8月21日《安徽日报》。

[26]像这样的工程决策，决策者可能是好心，但当初如果经过广泛征求民意和科学论证的程序，何至如此。对此，我们作为专门的法学研究工作者，特别有必要对人治思维、文革思维的危害性，对培养、确立法治思维的重要性、迫切性向国人认真阐释、解说。因为运用这些方式处理问题，往往不是完全遵循法律标准，而是遵循息事宁人的标准。戴氏认为，法治有三层涵义：其一，法律至上。

故必须以法律去协调公权力由私人行使的矛盾，实行法治。对于这类事项，执政者即可以，而且应该采取综合手段治理，不能只想到处罚、强制，尽管处罚、强制是可选择的重要和必要的法律手段之一。

[29]这四个更加注重分别是：第一，更加注重制度建设。所谓程序合法，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律、法规的规定（即法定程序）和正当程序的要求。

参见宋飞：《法治与人治的较量 – 兼论德治》，载《中国论文下载中心》[www.study.net 08 – 09 – 05 10:20:00]。制定规范性文件目前尚无全国统一的法定程序规范，制定机关则应遵守正当程序，如通过座谈会、论证会、听证会听取社会公众和专家学者的意见、事前进行必要性、合法性、可行性审查、论证等。